亚洲和太平洋地区既是全世界灾害最易发的地区，又是人口最为稠密的地区。因此，气候变化影响之下，甚是脆弱。实际上，在过去20年受气候变化影响最严重的十个国家中，亚洲国家就占了六席。

虽然亚洲贫困社区对全球变暖应负的责任最小，但却承受着气候危机的最坏后果。风暴、洪水等自然灾害每年夺去四万多亚洲人的生命。其中，女性和女童首当其冲，死于气候相关灾害的概率是男性的14倍。

仅在孟加拉国，海平面每上升一米，沿海地区就有近1,800万居民失去家园。亚洲发展中经济体兼具以下特点：城市和沿海地区人口密集，地势低洼，小岛屿数量众多。这意味着其将持续面临气候变化的严重风险。确实，生活的方方面面，从健康和营养到安全和收入，无一例外都将受到影响。

那么，这一切与社会保障有何相干呢？

当气候、卫生和社会经济冲击发生后，社会保障措施是增强韧性和保护最弱势群体的必备利器。另外，通过技能培训和促进自然资源可持续利用的公共工程，社会保障措施还在减缓气候变化方面起着重要作用。以埃塞俄比亚《富有成效的安全网计划》为例。该国制订了一项旨在恢复土地和自然资源的公共工程建设计划，需要大量劳动力，共为800多万人提供了就业岗位。受益于该计划，2005—2019年，绿化面积增加了3.8%，为缓解全球变暖做出了一定贡献。

新冠肺炎疫情凸显了建设强大社会保障体系的重要性。截至2022年1月，亚太地区有44个发展中经济体计划或实施了共计900项社会保障措施（以现金转移为主）。不仅缓解了收入损失和失业问题，还使新冠病毒感染人数及病死人数减少了几百万之多。巴基斯坦、柬埔寨、菲律宾和蒙古等国也以空前规模扩大了社会援助，并运用数字创新工具及时为家庭提供帮扶。

然而，随着我们逐步走出当前危机，建立适应性强又对冲击反应灵敏的社会保障体系比以往任何时候都显得更加重要。

对冲击反应灵敏的社会保障体系能够预判风险。一旦发生冲击或危机，则着手调动资源，迅速扩大覆盖面，在收入方面为家庭提供关键支持。而适应性强的社会保障相当于冲击反应灵敏型的进阶版，构筑起各个社区抵御一系列冲击和潜在脆弱之处的更长期韧性。诸如此类的冲击和脆弱之处包括自然灾害、气候变化加剧的缓发性灾害、经济危机、疫情、冲突和被迫流离失所等。

为此，社会保障体系将资源投入到培养弱势家庭“准备迎接、应对和适应冲击”的能力，确保他们不会深陷贫困难以自拔。

适应性强的社会保障体系借助社会救助和现金转移等社会保障工具，并综合运用灾害风险管理、气候变化和人道主义应急措施，能够增强适应气候变化的能力。

新冠肺炎疫情凸显了建设强大社会保障体系的重要性。

以下五措并举，可助力亚洲各经济体强化社会保障在气候变化适应和减缓工作中的作用。

1. 建立覆盖全民的社会保障提供体系，自动高效地扩大社会保障覆盖面，将弱势群体纳入其中。这包括普及数字身份系统和建立广泛的社会保险登记处；保障弱势群体按需随选是否参保登记；加强预警系统等大型数据库的一体化和互操作性，以便预测需求并及时采取行动；以及建立健全支付机制。推广包括银行账户和移动钱包在内的电子支付系统，还能够提高金融普惠和增加储蓄，对增强韧性必不可少。
2. 扩大社会保障范围，进一步覆盖最弱势群体，包括儿童、女性、老年人、残疾人和非正规部门从业者。作为遭受冲击最大的群体，他们却往往得不到任何形式的适当社会保障。尽管扩大覆盖面掺杂着权衡取舍且离不开财政方面的考量，但有充足的证据表明，社会转移对经济有积极的乘数效应。社会保障计划的性价比极高，特别是在赋能贫困人口从冲击中迅速恢复或规避负面应对行为方面更是大有裨益。
3. 开展贫困、风险和脆弱性评估，为受益人甄选工作提供依据。要提高家庭吸收冲击力的能力，仅凭有限的收入是不行的，还要调整工作方法使之更加精准，并了解各家各户的需求。为此，确定受益人的资格标准必须要涵盖家庭和社区对冲击和气候风险的暴露程度以及其他脆弱性因素。除对面临风险的部门、地理区域和人群进行常规的脆弱性评估外，还要审慎预测气候变化，以便识别气候灾害的时间和强度。上述工具共同发力，将有助于政府在冲击发生前后更好地调动部署必要的人力和财政资源。
4. 设计“气候智能型”社会保障体系，以支持气候变化适应和减缓工作。其中包括：冲击和天气指数保险方案、有利生计多样化的经济包容（“毕业”）计划，以及与弱势劳动者技能培训相关的临时性社会援助。在亚洲开发银行的支持下，菲律宾推出了“毕业”方法试点，加强了家庭在财务安全、粮食安全和心理健康等方面全方位抵御疫情的能力。环境友好型公共工程计划除为社区的重新造林及其他生态系统服务提供资金外，还作为环境保护、气候变化减缓和减贫工具预示着美好的未来。布基纳法索实施了工作换现金计划。参与者在退化土地上种植养护原生树种，从中获得的好处包括粮食消费增加和粮食不安全状况有所减轻等。
5. 加强社会保障、气候变化、灾害风险管理和人道主义应急行为体政策的一致性、协调性和协作性。多部门技术工作组、国家协调框架和标准化指南等机制有助于明确不同行为体的角色和职责，监测进度情况，并推进社会保障议程。最后，各经济体政府必须投入资源进行必要的人力和财政能力建设，提升社会保障体系的适应性。

本次史上罕见的疫情危机期间，社会保障计划彰显出不可或缺的重要作用。进一步发挥社会保障的作用，以应对气候变化对社会最弱势群体的影响，可谓正当其时。

作者：亚洲开发银行东南亚局社会部门专家阿米尔·吉拉尼（Amir Jilani）